從2022年底中央經濟工作會議，到2023年兩會部長通道、政府工作報告以及多個東部省份針對紡織等傳統行業高質量發展的文件中，“傳統產業”一詞正頻繁出現在近期的政策軌跡中。

直至5月5日，二十屆中央財經委員會第一次會議中提出“堅持推動傳統產業轉型升級，不能當成低端產業簡單退出”，以極其明確的表述為傳統產業“正了名”。

會議表述有的放矢。盡管在中央層面的文件中，并未有過對傳統產業的傾向性描述，但在過去十余年時間中，傳統產業在一些地方實踐中往往面臨著限制性政策，一些地方在執行中將傳統產業等同于落后產能、低端產業，從而采取了一關了之的措施。

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其中的理解偏差至少包括兩個方面：一個是割裂了先進和傳統的關系，忽視了傳統產業不僅是新動能培育的重要來源，同時也是中國工業的主體，對經濟增長、解決就業有重要作用；二是沒有理清政府與市場的關系，用行政化手段出清傳統產業，試圖以此完成區域經濟的轉型升級。

二十屆中央財經委員會第一次會議的表述，無疑是對上述片面理解和片面實踐的一次糾偏。

偏離

傳統產業轉型升級的高層政策表述最早出現于1995年頒布的“九五”規劃綱要，其中提出“應用高新技術改造傳統產業”，此外對輕紡、機械、電子、石油化工、汽車和建筑等產業也提出諸如“加快產品結構調整”“提高技術起點”等要求。

這份規劃綱要的背景是，經過改革開放的持續推進，多種工業產品的產量實現了快速的增長，告別了基本工業品的短缺，而且很快就迎來了此后不斷困擾中國工業界數年的問題——產能過剩。

1997年亞洲金融危機后，需求市場的改變讓多種工業品出現產能過剩的狀態，特別是在紡織等傳統產業領域。從1997年，紡織行業迎來了一次政策推動下的去產能。應該說，彼時利用行政手段推動去產能有其特殊的原因，因為紡織行業聚集著大量國企，紡織行業的去產能也被作為當時新一輪國企改革的突破口。

盡管只持續了短短幾年，但紡織行業的這一輪去產能也成為日后中國數次去產能的預演，而在具體實踐中，這種行政手段對過剩產能的出清，在部分地方的實踐中，也成了對傳統產業的“誤傷”。

也是在這一階段，陸續出臺了《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》（1997）、《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》（第一批），產業開始有了先進和落后之分。

2008年全球金融危機爆發，部分東部省份開始借機推動產業轉移政策，以期實現產業結構調整，而轉移的對象基本以低附加值的勞動密集型產業為主，這些產業集中在傳統產業領域，也被稱為“騰籠換鳥”。

部分東部省份產業轉移釋放了土地指標、減少了能源消耗和污染物排放，也是東部人力成本上漲下的一種市場規律，但在具體執行中，真正轉移和升級的企業只有一部分，還有大量的企業最終以關停的方式退出了市場。

比如佛山2008年到2012年，陶瓷、水泥、漂染等行業超過1200家企業被淘汰；同期，廣州市通過產業轉移、淘汰落后產能和關停等形式，共“騰籠”各類企業6119家；從2013年至2014年上半年，浙江全省累計淘汰整治各類低端落后企業、作坊5.61萬家，涉及從業人員86.32萬人，其中關停淘汰2.72萬家、原地整治提升2.64萬家、搬遷入園2435家。

盡管“騰籠換鳥”是以所謂低端落后產業、產能為主，但傳統產業因為聚集著較多的落后產能也未能避免被波及。

2013年《南方日報》的一篇評論中提到“……于是各地充斥著傳統產業‘拋棄論’‘無用論’，熱衷于引進大企業大項目，全力扶持戰略性新興產業，冷落傳統產業，甚至擠壓傳統產業發展空間，倒逼其轉出退出。”《經濟日報》2014年的一篇評論中提及，“但要注意到，一些地方有把新興產業與傳統產業對立起來的傾向，存在‘新興產業就是先進、傳統產業就是落后’的認識誤區，以為有了戰略性新興產業就可以忽視傳統產業，甚至在實踐中將打造‘經濟升級版’等同于破‘舊’立‘新’，對傳統產業面臨的困難和問題重視不夠，對其轉型升級的支持不夠。”

“騰籠換鳥”在此后政策表述中也進一步延伸為“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”，其中一個核心的區別在于區域經濟結構調整，是應該先破還是先立？“老鳥”該如何安置？又該以什么樣的方式推動這種“騰換”？

“騰籠換鳥”實踐中傳統產業與落后產業的概念尚未理清，傳統產業很快又與過剩產能模糊地融合在一起。

2016年，中國開啟了供給側結構性改革，去產能是供給側改革中的一項重要舉措，這一輪去產能無論從涉及行業、去產能力度都遠超此前中國數次政策推動下的去產能周期，但在地方具體執行中，這種產能清退伴隨著大量傳統產業和企業的關停。

此外，在地方政府經濟規劃中，開始偶見“傳統落后產業”等表述方式，傳統產業與低端產業、落后產能間的概念也在進一步模糊；招商實踐中，傳統企業的優先度也在不斷下降，諸如互聯網、人工智能、芯片等新興產業成為地方優先招商的標的。

這種情況引起了高層的關注。2018年兩會期間，十二屆全國人大財經委副主任委員尹中卿在記者會上表示近年來，供給側結構性改革已取得了諸多成效，但個別地方在推進過程中出現的問題也值得關注。尹中卿表示，在調研中發現一些地方簡單地把傳統產業當成落后產業。實際上，沒有落后產業，只有落后技術。所以，在制造業進行動能轉換時一定要注意處理好這個關系，在存量調整中催生增量，以做大增量來促進存量調整，逐步化解過剩產能。

對于這種情況，尹中卿認為，在推進供給側結構性改革時一定要采取更加精準的財政政策、貨幣政策、產業政策、科技政策，一定要理清政府與市場的關系，該政府干的政府干，不該政府干的事情政府也不能伸手。

回歸

從2018年起，一些政策層人士就開始在不同場合喊話重視傳統產業，喊話對象為各地方政府。

2019年11月9日，十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民在第十屆財新峰會上指出，要堅持傳統產業升級和新興產業并重，傳統產業市場空間非常大，除煤炭外其他消費峰值都未到來，各地不該一窩蜂發展新產業，也不該一窩蜂退出傳統產業。

“各地區不應該一窩蜂地去發展新產業，也不應該一刀切地去關閉、退出傳統產業，不應該一有污染、安全隱患就把傳統產業都趕走了。有些地區需要騰籠換鳥，有些地區應該筑巢引鳥。”楊偉民強調：“產業體系完整是中國的優勢，地方不能夠打著國家政策的旗號盲目地關停，帶來個體好像是正確，但是全局出現了錯誤（的情況）。”

同月18日，時任工信部部長的苗圩在2019國家制造強國建設專家論壇上表示，傳統產業占規模以上工業增加值的80%，仍然是工業經濟的主體。改造提升傳統產業，關系到推動制造業高質量發展的全局。像紡織、服裝、家電、食品等傳統產業關系到國計民生，吸納的就業多，占出口比重高，也是穩就業、穩外貿的重要行業。同時，傳統產業也是新動能培育的重要來源，像新能源、汽車、新材料等很多戰略性新興產業都來自傳統產業的轉型升級。

在同一場論壇中，中國工程院原院長、國家制造強國建設戰略咨詢委員會主任周濟強調，傳統制造業不等于產能過剩，也不等于低端產業，更不等于夕陽產業。

疫情期間，在經濟面臨增長壓力以及產業鏈面臨轉移壓力下，開始有更多企業家、學者甚至更廣泛的社會層面加入到這一問題的討論。

2020年曹德旺在接受《新京報》采訪時表示，拋出了“天下只有低端品位的人，沒有低端產業”的觀點，引出這個觀點的提問是“也有很多人認為，遷往東南亞地區的產業是低端制造業，不必留住這些低端企業和低端產業。”

2021年三季度，在部分地區能源供應出現波動時，一些自媒體在討論中將這種能源供應的波動解讀為對低端產能的主動排出，并認為這是“一盤大棋”，央視網在《拉閘限電里沒那么多‘大棋’》一文中表示，“為了打金融戰而置中小企業生死于不顧，為了‘殺敵八百”而寧可“自損一千’，那不叫未雨綢繆，而是瞎折騰，也跟國家層面‘保市場主體’‘扶持實體經濟’的初衷背道而馳”，對這種觀點進行了批駁。

2022年9月，為應對經濟增長的三重壓力，央行設立了一項2000億元以上設備更新改造專項再貸款政策，六大行在當年10月份表態以更大力度支持實體經濟后。

2022年11月，北京大學政府管理學院教授路風接受了《經濟觀察報》專訪。路風察覺到的一個顯著變化是，設備更新改造貸款具有涵蓋全部產業的普惠性質，不再只盯著一小撮高新技術工業和服務業，這與80年代的“技改”政策頗為近似，又與此前數年的一些經濟政策表現出了差異。在此前數年的一些政策執行中，鋼鐵、能源等傳統產業面臨著普遍壓力，圍繞這些產業的大規模投資也逐漸放緩。

路風認為這是二十大后，國家支持實體經濟發展的方針開始落實，同時也意味著國家重新重視經濟增長。

在專訪中，路風一次又一次強調了傳統產業的價值：第一，從需求講，高技術產業的主要客戶依然是傳統產業，傳統產業構成了整個經濟的主要部分；第二從供給方面，高技術產業中多數環節，依然需要傳統產業提供的產品。

一個月后，中央經濟工作會議召開，會議中三提“傳統產業”：“狠抓傳統產業改造升級”“提升傳統產業在全球產業分工中的地位和競爭力”和“推動傳統產業改造升級”。

2023年3月的政府工作報告中，也提及“促進傳統產業改造升級，培育壯大戰略性新興產業，著力補強產業鏈薄弱環節”。

工信部部長在2023年兩會部長通道接受媒體采訪時表示，我國傳統產業體量大，在制造業中占比超過80%。傳統產業是現代化產業體系的基底，傳統產業的改造升級直接關乎現代化產業體系建設全局……大的方向是聚焦高端化、智能化、綠色化，使我國傳統產業從中低端向中高端邁進。

直至5月5日，二十屆中央財經委員會第一次會議中提出“堅持推動傳統產業轉型升級，不能當成低端產業簡單退出”。

在中央的數次表述后，從地方到相關部委，均開始布局或推出有關傳統產業轉型升級的政策，5月17日國家發改委政策研究室副主任、新聞發言人孟瑋在新聞發布會中表示，傳統產業不等于低端產業、落后產業。我們將深入推進傳統產業改造升級，推動石化、汽車等重點產業布局調整，鼓勵企業提高先進產能比例，有效擴大優質供給，提升傳統產業發展質量和效益。

可以肯定的是，今年將會是傳統產業轉型升級的政策大年。（記者 宋笛）

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