《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》政策解讀
( 2019年9月5日 )
《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》已經國務院國有企業改革領導小組第二次會議審議通過。
一、開展區域性國資國企綜合改革試驗的背景情況
近年來，上海國資國企改革取得了積極進展，為本市經濟社會發展作出了重要貢獻。但同時也存在一些亟待解決的矛盾和問題，迫切需要在更大范圍、更廣空間、更大力度推進國資國企改革。
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大及十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于深化國資國企改革的決策部署，進一步深化國資國企改革，加快推動改革在重要領域和關鍵環節取得新的突破，本市將在國務院國有企業改革領導小組辦公室的支持指導下，開展區域性國資國企綜合改革試驗。
二、開展區域性國資國企綜合改革試驗的目的意義
開展區域性國資國企綜合改革試驗，將堅持市場化、專業化、國際化、法治化導向，全方位探索推進國資國企改革發展，全區域營造有利于國資國企改革發展的生態環境，增強改革的系統性、整體性、協同性，形成國資改革和國企改革相互聯動、相互促進的良好局面，推動國資國企成為落實國家戰略、建設現代化經濟體系的重要引擎，成為推動上海經濟社會持續健康發展的重要支撐。
三、開展區域性國資國企綜合改革試驗的任務目標
《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》提出，到2022年，上海市將在國資國企改革發展重要領域和關鍵環節取得系列成果，建成以管資本為主的國資監管體制，形成符合高質量發展要求的國資布局，建立中國特色現代國有企業制度，充分發揮企業黨委領導作用，構建符合市場規律的企業經營機制，基本完成競爭類企業整體上市或核心業務資產上市，將一批企業集團打造成為具有國際影響力或領先國內同行業的知名品牌。
四、開展區域性國資國企綜合改革試驗的主要舉措
《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》共提出7個方面26條改革舉措，概括為“七個著力”。
一是著力完善國資管理體制。重點是開展國資監管機構、國資投資運營公司、國有企業聯動改革，優化調整國資監管機構職能，修訂權責清單。加強國有資本投資運營公司運作，采取股權注入、資本運作、收益投資等模式，服務國家戰略、城市發展和國企改革。
二是著力推動混合所有制改革。重點是推動競爭類企業基本實現整體上市或核心業務資產上市，其他類型企業競爭性業務上市發展。淡化資本的區域、層級和所有制屬性，實施橫向聯合、縱向整合以及專業化重組。深入推進員工持股，擴大試點范圍，適度調整有關交易限制和持股比例。
三是著力激發企業內生動力。重點是健全市場化經營機制，在創投企業市場化運作、科技成果分享、國有企業工資決定機制、長效激勵約束等方面加大探索力度，全面激發微觀主體活力。在總結前期試點經驗基礎上，深化國有企業領導人員薪酬制度改革，探索更符合上海實際的薪酬分配制度。
四是著力優化國資布局結構。重點是主動服務“一帶一路”和區域協調發展，開展國際化經營，加強與長三角、長江經濟帶等重點區域合作，發揮國有企業在國家和城市發展戰略中的主力軍作用。主動服務上海建設“五個中心”，打響“四大品牌”，打造一批具有核心競爭力的名品、名企、名家、名園。引導金融服務實體經濟發展。
五是著力完善公司治理。重點是全面落實董事會和專門委員會職權，競爭類企業全部建立外部董事占多數的董事會，深化“外派內設、內外結合”的監事會制度。拓寬外部董事來源渠道，試點退出現職的國有企業領導人員，擔任市管國有企業外部董事。
六是著力加強黨的領導。重點是全面落實兩個“一以貫之”要求，建立中國特色現代國有企業制度，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，深入推動企業修訂完善黨委議事規則和“三重一大”決策制度。完善企業領導人員管理體制，培育優秀企業家隊伍，推行職業經理人制度。樹立全面從嚴治黨責任“共同體”觀念，進一步壓實從嚴治黨責任。
七是著力加強統籌協調推進。重點是爭取國家相關稅收政策在上海先行先試，完善市場主體重組和退出機制，加快解決歷史遺留問題。
五、開展區域性國資國企綜合改革試驗的工作保障
《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》提出三條工作保障，主要包括加強組織領導、深化央地合作、營造改革氛圍三個方面。
附：上海市人民政府關于印發《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》的通知
滬府規〔2019〕33號
上海市人民政府關于印發《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：
《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》已經國務院國有企業改革領導小組第二次會議審議通過，現印發給你們，自2019年8月20日起實施，請認真按照執行。
上海市人民政府
2019年8月12日
上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案
近年來，上海國資國企改革取得了積極進展，為本市經濟社會發展作出了重要貢獻。但也要看到，國資國企改革仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，主要表現在，國資監管機構、國資投資運營公司、國有企業之間權責邊界不夠清晰，國資監管系統性針對性有效性仍需進一步提高;國有經濟服務國家和城市發展戰略的能級能量不夠高，國資布局結構仍需進一步優化;公司治理不夠規范有效，國有企業市場化經營機制仍需進一步完善;企業發展內生動力活力不足，人力資本價值貢獻仍需進一步激發。
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大及十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于深化國資國企改革的決策部署，堅持市場化、專業化、國際化、法治化導向，全方位探索推進國資國企改革發展，全區域營造有利于國資國企改革發展的生態環境，推動國資國企成為落實國家戰略、建設現代化經濟體系的重要引擎，成為推動上海經濟社會持續健康發展的重要支撐，充分發揮綜合改革的集成、聯動、輻射效應，制定本實施方案。
一、工作目標
到2022年，在國資國企改革發展重要領域和關鍵環節取得系列成果，建成以管資本為主的國資監管體制，完善市屬經營性國資監管全覆蓋模式，內外銜接、上下貫通的國資監管格局更加健全;形成符合高質量發展要求的國資布局，國企主業核心競爭力明顯增強，品牌美譽度和影響力顯著提升;
建立中國特色現代國有企業制度，企業黨委領導作用充分發揮，權責對等、運轉協調、有效制衡的治理機制基本健全;構建符合市場規律的企業經營機制，競爭類企業基本完成整體上市或核心業務資產上市，1/3的企業集團具有國際影響力的競爭優勢和知名品牌，1/3的企業集團具有領先國內同行業的綜合實力和特色品牌，1/3的企業集團具有支撐區域經濟發展的資源配置能力和優質服務品牌。
二、工作舉措
(一)著力完善國資管理體制，實現以管企業為主向以管資本為主轉變
1.轉變國資監管機構職能。深入研究國資監管體制架構，探索形成國資監管機構、國資投資運營公司、國有企業聯動改革方案。開展國有資本授權經營體制改革試點，堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，進一步加大授權放權力度，推動國資監管機構內部職能的優化調整，修訂完善權力清單和責任清單，將部分穿透式管理的審批權限予以下放。
2.加強國資投資運營公司運作。進一步健全完善國有資本投資運營公司運作機制，采取股權注入、資本運作、收益投資等運作模式，豐富放大國有資本投資運營公司的股權持有、股權管理、股權投資等投資運營功能，加大資本運作和資源配置力度，提高國有資本運作效率和水平，實現資源、資產、資本、資金的良性循環。
3.深化經營性國資集中統一監管。進一步推進市級行政事業單位所辦企業的清理規范，加快從事生產經營活動的經營類事業單位實施轉企改制，納入集中統一監管體系。完善國資委托監管模式，落實委托監管責任，提高委托監管效率。
4.健全國資監管體系。探索建立國有企業監事會、審計、紀檢、監察等多部門聯動的常態化監督檢查機制，提高信息化建設績效及監管數據應用水平。建立健全全面預算、資金集中、風險預警、內控建設、信息化“五位一體”管控體系，全力打造現代化企業財務管理模式。建立信息披露的管理制度，推動國資監管和國有企業信息公開。
5.完善風險防控應對。加強風險應急處置，著力防范化解重點金融領域風險。加強投資監督管理，完善重大投資和境外投資備案管理制度。加強合規管理，制定國有企業合規管理工作指引，將法律審核嵌入管理流程。
6.加強違規責任追究。落實《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究的意見》，實現市屬國有企業層面違規經營投資責任追究制度全覆蓋。持續推動違規責任追究制度體系和工作體系建設，進一步完善監督協同機制，抓好重大問題線索核查，加大追責問責力度，切實防止國有資產流失。
(二)著力推動混合所有制改革，促進國有企業轉換經營機制
1.深化公眾公司導向的改革。推動競爭類企業基本實現整體上市或核心業務資產上市，功能類和公共服務類企業加快符合條件的競爭性業務上市發展。加大對新興產業企業進入資本市場的培育、指導和服務，推動一批企業實現多地多層次資本市場上市。鼓勵國有控股上市公司引入戰略投資者，支持國有控股上市公司下屬企業實施混改。
2.推進開放性市場化聯合重組。遵循市場經濟規律和企業發展規律，淡化資本的區域、層級和所有制屬性，實施橫向聯合、縱向整合以及專業化重組，推動資源向優勢企業、主業企業集中，實現國有資本在更寬領域、更高層次、更大范圍的優化配置。
3.積極開展國有企業員工持股。擴大員工持股試點范圍，允許整體上市或核心業務資產上市的企業集團經營管理團隊和核心員工參與員工持股。適度調整員工持股企業與所在企業集團交易限制，在科技型、創新型企業適度放寬單一員工持股比例限制。積極探索員工以科技成果出資入股。
(三)著力激發員工內生動力，集聚國有企業改革發展動能
1.探索建立創投企業市場化運作機制。在完善國有創業投資企業市場化跟投機制前提下，優化評估管理，允許采用估值報告，實行事后備案制度;優化交易方式，允許事前約定股權退出。
2.探索科技成果分享機制。實施企業國有技術類無形資產交易制度改革，開展非公開協議轉讓試點。探索建立知識產權歸屬和利益分享機制，約定職務發明中知識產權權益歸屬。
3.深化國有企業領導人員薪酬制度改革。遵循中央關于深化國有企業負責人薪酬制度改革的精神，完善任期制契約化管理，適應國有企業“市場化、專業化、國際化、法治化”發展要求，堅持“水平適當、結構合理、管理規范、監督有效”的原則，探索制訂和實施更符合上海國資國企改革發展需要的市管國有企業領導人員薪酬分配制度。
4.推進國有企業工資決定機制改革。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。堅持工資總額預算管理，工資總額預算方案由企業自主編制，分類實施備案或核準制。由集團董事會確認的所屬企業工資總額預算水平，作為工資管理和企業所得稅稅前扣除限額的依據。
5.健全長效激勵約束機制。推動市屬企業集團全面建立長效激勵約束機制，充分激發企業活力。鼓勵國有控股上市公司實施股權激勵，依據行業特點合理設置業績考核指標和條件，放開股權激勵收益水平限制。遵循中央關于完善國有金融資本管理指導意見的精神，在上海地方國有金融上市公司探索股權激勵試點。總結《張江國家自主創新示范區股權和分紅激勵辦法》實施經驗，完善相關配套政策，逐步擴大國有控股非上市公司試點股權激勵的適用范圍。
(四)著力優化國資布局結構，鞏固國有經濟主導地位
1.服從服務國家和本市戰略。主動參與服務“一帶一路”倡議，開展國際化經營，提高全球配置資源能力，推動國有企業在國際國內兩個市場聯動發展。主動服務區域協調發展戰略，加強與長江三角洲、長江經濟帶以及國內重點區域合作，推動各類企業優勢互補、共贏發展。主動服務上海建設“五個中心”和打響“四大品牌”，打造一批具有核心競爭力的名品、名企、名家、名園。
2.推動產業能級提升。持續推進創新發展、重組整合、清理退出“三個一批”，深化供給側結構性改革。加快培育戰略性新興產業，改造提升傳統優勢產業，參與世界級先進制造業集群建設，在汽車、電子信息、民用航空、生物醫藥、高端裝備、綠色化工等領域發揮主力軍作用。
3.深化國有金融企業改革開放。推進上海地方國有金融企業在金融開放創新、改革發展中先行先試。積極落實中國人民銀行關于加強地方國有金融控股公司模擬監管的工作要求，提升金融企業內控管理水平。制定國有企業投資私募股權基金管理辦法。
4.推動金融服務實體經濟發展。落實國際金融中心建設與自貿試驗區和科技創新中心建設聯動發展，支持國有金融企業創新金融產品，服務經濟高質量發展。完善信息共享、業務交流、需求對接的合作服務平臺，引導金融企業更好地服務實體經濟，實現實體企業與金融企業長效、多元、高效的聯動發展。
(五)著力完善公司治理，推動國有企業科學穩健發展
1.推動董事會規范運作。全面落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、考核評價、薪酬分配等職權，嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度。推動競爭類企業全部建立外部董事(股權董事、獨立董事)占多數的董事會，完善外部董事占多數的提名與治理、薪酬與考核、審計與風控等專門委員會，其中薪酬與考核、審計與風控等專門委員會的主任委員一般由外部董事擔任。積極發揮職工董事參與職工權益相關事項決策作用。
2.完善外部董事管理。拓寬外部董事來源渠道，退出現職的國有企業領導人員經任職資格認定并經有關部門審批同意后，可擔任市管國有企業外部董事。探索國有企業在職領導班子成員轉任專職外部董事的途徑和方法。制定外部董事履職目錄，出臺外部董事考核辦法，強化外部董事履職管理。
3.發揮監事會監督作用。深入推行集團和重要子公司“外派內設、內外結合”的監事會制度，建立與內控內審有效協同的監事會工作體系。加強集團監事會對子公司監事會的工作指導和監督。由出資人委派監事會主席、專職監事，完善外派監事履職管理和評價，建立健全外派監事激勵約束機制和問責追責制度。規范職工監事履職，發揮民主監督作用。
(六)著力加強黨對國有企業的領導，落實兩個“一以貫之”要求
1.落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，發揮國有企業黨委的領導作用，全面推行市屬企業黨委書記和董事長由一人擔任，推進黨建工作要求納入國有企業章程實現全覆蓋，將黨委研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序，深入推動企業修訂完善黨委議事規則和“三重一大”決策制度，實現黨委依照規定討論和決定企業重大事項。
2.完善企業領導人員管理體制。堅持黨管干部原則與發揮市場機制作用有機結合，培育優秀企業家隊伍，發揮黨組織領導和把關作用，對董事會選聘經理層成員企業，黨組織要在確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關，董事會依法聘任或解聘經理層，經理層對董事會負責、接受監事會監督。推行職業經理人制度，完善管理辦法和配套政策，規范國有企業職業經理人的選拔任用、考核評價、薪酬激勵和管理監督。
3.堅持全面從嚴治黨。建立健全黨委主體責任、紀委監督責任、黨委書記第一責任、班子成員“一崗雙責”的四責協同、合力運行的責任落實體系，樹立全面從嚴治黨責任“共同體”觀念，進一步壓實責任，推動全面從嚴治黨向縱深發展。落實《關于加強和改進市管國有企業黨風廉政建設的實施意見》，推動實施《關于市管國有企業經營管理活動中防止領導人員利益沖突的辦法(試行)》，促進企業領導人員廉潔用權。
(七)著力加強統籌協調推進，形成推動國資國企綜合改革合力
1.探索研究相關稅收政策。全面落實支持國資國企改革稅收優惠政策，加強稅收政策研究，積極爭取國家相關稅收政策在上海先行先試。
2.加快解決歷史遺留問題。加強統一協調，完善市場主體重組和退出機制，加大低效無效資產處置力度。推動國有企業加強內部管理，抓緊解決歷史上獲得劃撥土地證照不全、證實不符、權屬不清等問題。
三、工作保障
(一)加強組織領導。在國務院國有企業改革領導小組辦公室的支持指導下，主動承接國資國企綜合改革試驗任務，將國家對國資國企的改革設想在上海落地見效。市國資國企改革工作推進領導小組負責綜合改革試驗任務的協調和推進，市國資國企改革工作推進領導小組各成員單位負責細化任務舉措、明確責任分工、強化時間節點，確保重點領域和關鍵環節改革取得突破。
(二)深化央地合作。發揮上海區位和人才優勢，積極爭取中央企業及其重要子企業或中央企業重大項目落戶上海，吸引中央企業參與上海國資國企改革，全面落實國務院國資委與上海市政府共同推進上海加快建設具有全球影響力科技創新中心戰略合作協議，進一步深化央地聯動和上下協同的部市合作機制。
(三)營造良好氛圍。尊重企業家精神，發揮企業家的創新引領作用，激發企業家干事創業的熱情。按照“三個區分開來”標準，劃定容錯界限、明確容錯重點、制訂容錯程序。改革創新工作未能實現預期目標，但有關單位和個人依照國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取不當利益，不作負面評價，依法免除相關責任。
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責任編輯：Rex_08
